В Российском Союзе строителей обсудили совершенствование нормативной базы территориального планирования

28 октября в РСС прошло открытое заседание Комитета по улучшению инвестиционного климата и КРТ по вопросам оптимизации норм, регулирующих порядок описания и отображения информации в документах территориального планирования с участием Минэкономразвития России. Мероприятие, проходившее в режиме офлайн и по ВКС, собрало представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за территориальное планирование, экспертов в области градостроительства и территориального планирования, а также специалистов в сфере цифровой трансформации строительной отрасли. Всего в заседании приняли участие более 100 человек из 50 субъектов Российской Федерации.

Открывая заседание, председатель Комитета РСС по улучшению инвестиционного климата и комплексному развитию территорий Максим Владиславович Федорченко отметил, что качество и оперативность подготовки градостроительной документации напрямую влияют на успешность инвестиционно-строительных проектов. «Мы видим, что любые задержки в согласовании документов территориального планирования ведут к увеличению сроков реализации проектов, а это, в свою очередь, отражается на экономике регионов и на общей инвестиционной привлекательности страны», — подчеркнул он.

М.В. Федорченко обратил внимание на то, что, несмотря на постоянное совершенствование геоинформационных систем — от НСПД до ФГИС ТП и ГИСОГД — вопросы размещения информации в них по-прежнему вызывают трудности. Он отметил, что это связано, прежде всего, с несовершенством нормативной базы, что делает работу региональных органов и инвесторов более сложной.

«Сегодня мы сталкиваемся с тем, что многие субъекты РФ, особенно регионы с интенсивной градостроительной деятельностью, вынуждены самостоятельно вырабатывать методические рекомендации по подготовке документов, что часто приводит к разночтениям и различиям в интерпретации требований. Поэтому наша задача — совместно с бизнес-сообществом, экспертами и федеральными органами власти разработать единые и понятные стандарты», — сказал Федорченко.

Он подробно остановился на работе по совершенствованию Приказа № 10 Минэкономразвития. В рамках этой работы летом был проведён масштабный опрос среди 56 субъектов РФ, направленный на выявление проблем применения приказа и сбор предложений по его совершенствованию. «Хочу выразить особую благодарность Приморскому краю, Ленинградской области, Санкт-Петербургу, Новгородской, Калужской, Нижегородской, Челябинской, Тюменской областям, Республике Татарстан и другим регионам за активное участие. Поступившие предложения действительно ценны — они позволят сделать Приказ № 10 более понятным, структурированным и удобным для практического применения», — подчеркнул он.

Максим Федорченко отметил, что модернизация приказа имеет стратегическое значение: «Мы понимаем, что прозрачность и структурированность документов территориального планирования напрямую влияют на скорость реализации проектов, на доверие инвесторов и на общее улучшение инвестиционного климата в регионах».

Далее слово было предоставлено Андрею Афанасьевичу Никифорову, заместителю директора департамента планирования территориального развития Минэкономразвития РФ. Он подробно рассказал о результатах летнего анализа применения Приказа № 10 и о проблемах, с которыми сталкиваются регионы при подготовке документов территориального планирования.

«Мы начали работу с того, что попросили коллег из кафедры земельного права МГУ провести демонстрации и совместно с регионами оценить сложность подготовки документов. Речь шла о всей цепочке процедур — от федерального уровня до муниципального», — рассказал Никифоров.

Он отметил, что дискуссии о соответствии Приказа № 10 законодательству РФ ведутся уже не первый год. «В Министерстве инвестиций неоднократно обсуждалось направление представлений о возможной отмене Приказа № 10 как противоречащего действующему законодательству. Однако проведённая работа показала, что ключевой проблемой является не сам приказ, а необходимость уточнения и структурирования требований, а также выстраивания логики описания объектов федерального, регионального и местного значения», — подчеркнул Никифоров.

Заместитель директора департамента также рассказал о практических примерах из регионов. Он отметил, что особенно сложными являются цепочки объектов, связанных с электрообеспечением, инфраструктурой и другими публичными услугами. В ряде регионов выявлены несоответствия между федеральными и региональными планами, что требует отдельного анализа и методической поддержки. «Мы получили обращения от энергетиков и представителей федеральных органов с просьбой проанализировать эти цепочки, выстроить логику планирования и минимизировать риски при подготовке документов территориального планирования», — пояснил Никифоров.

Он подчеркнул, что задача Минэкономразвития — не только упрощение требований, но и структурирование всей информации, чтобы обеспечить прозрачность процессов и максимальную точность данных. «Важным аспектом является то, что объекты инфраструктуры существуют во взаимосвязи с земельным правом, с процедурой подготовки проектно-сметной документации и с дальнейшим строительством. Соответственно, необходимо аккуратно и корректно отражать их в документах территориального планирования», — добавил он.

Никифоров также выразил благодарность регионам за активное участие в опросе и предоставление предложений. «Мы получили множество конкретных рекомендаций, которые помогут сделать процесс подготовки документов более понятным, удобным и прозрачным для всех участников — как для органов власти, так и для инвесторов», — резюмировал он, подчеркнув, что дальнейшая работа будет направлена на упрощение, структурирование и стандартизацию требований Приказа № 10.

Леонид Евгеньевич Бандорин, заместитель председателя Комитета по улучшению инвестиционного климата, председатель Комитета НОСТРОЙ по административным процедурам, доцент кафедры Земельного права МГУ, начал своё выступление с общей оценки текущей работы комитета, подчеркнув, что пересмотр и оптимизация норм, регулирующих подготовку документов территориального планирования, является одной из ключевых задач для повышения инвестиционной привлекательности регионов. Он отметил, что работа в этом направлении предопределена как новой редакцией Приказа № 10 Минэкономразвития, так и положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Бандорин подчеркнул, что законодательные изменения последних лет направлены на упрощение процедур и снижение административной нагрузки на регионы. Например, федеральным законом разрешено распространять действие генеральных планов на всю территорию муниципального образования и вместо детального описания всех видов объектов местного значения ограничиваться сведениями о потребности в этих объектах. По словам Бандорина, 21 субъект Российской Федерации уже воспользовался такими послаблениями, что позволило сократить объем генпланов и избежать перегрузки документации избыточной информацией, не влияющей напрямую на качество управления территорией.

Он отметил, что цель работы комитета — обеспечить баланс между упрощением процедур и сохранением достаточной детализации, необходимой для стратегического и функционального планирования. Леонид Евгеньевич подчеркнул, что изменения должны учитывать различия в прохождении муниципальной реформы в регионах, поскольку она проходит по-разному: в одних субъектах реформирование активно, в других — пока отложено. В этом контексте пересмотр Приказа № 10 полностью соответствует пунктам 42, 43 и 45 распоряжения № 2149‑Р о реализации стратегии пространственного развития страны, принятого менее трёх месяцев назад. Эти пункты определяют установление требований к разработке документов территориального планирования, включая классификацию объектов регионального и местного значения.

Далее Бандорин остановился на выявленных недостатках Приказа № 10. Он отметил, что в текущей редакции приказа недостаточно акцентированы социально-экономические функции объектов, их значимость для территориального планирования и влияние на развитие муниципальных образований. Кроме того, встречаются ошибки в способе отображения объектов: один и тот же объект может быть обозначен как граница, так и точка на генплане, что нарушает логическую структуру документа и создает трудности при его интерпретации.

Леонид Евгеньевич привел пример несбалансированных отраслевых группировок: от спортивных сооружений разных типов до объектов электроэнергетики, классифицируемых по десяткам типов. Он отметил, что подобные несоответствия создают сложности для регионов при подготовке документов и требуют единых методических подходов к классификации объектов.

Особое внимание Бандорин уделил проблеме выхода приказа за рамки своих полномочий. Он пояснил, что приказ формирует перечни функциональных зон и объектов, которые не должны регулироваться данным актом. Примеры включают массовое использование категорий «прочие» и «иные» объекты, что нарушает принцип правовой определенности и усложняет процесс формирования документации.

Кроме того, он отметил важность использования специальных карт для территориального планирования. На федеральном уровне отсутствуют требования к содержанию этих карт, что приводит к судебным спорам и признанию генпланов недействительными. Леонид Евгеньевич обратил внимание на практику южных регионов, где подобные споры особенно часты, и подчеркнул необходимость закрепления требований к картам на федеральном уровне, чтобы субъекты федерации могли корректно готовить документы и минимизировать риски оспаривания.

В качестве конкретного примера Бандорин привел объекты спорта. Он пояснил, что спортивные объекты, рассчитанные на проведение соревнований и привлечение зрителей — арены, стадионы, крытые площадки — относятся к объектам регионального значения. В то же время физкультурно-оздоровительные объекты — фитнес-центры, ФОКи, открытые и крытые площадки для массового посещения — должны относиться к объектам местного значения, где основная характеристика — единовременная пропускная способность в человеко-часах. Такой подход позволяет четко разграничить ответственность федерального, регионального и муниципального уровней, упрощает планирование и повышает эффективность использования ресурсов.

Бандорин также отметил, что аналогичные подходы применимы к другим типам объектов, включая сельскохозяйственные рынки, бани, прачечные и другие объекты бытового назначения. По его мнению, такие объекты не должны рассматриваться как основания для изъятия земельных участков для публичных нужд, хотя их нормирование возможно на уровне муниципального планирования.

В завершение своего выступления Леонид Евгеньевич подчеркнул ключевую задачу комитета — систематизировать требования к описанию объектов территориального планирования, чтобы они были прозрачными, понятными и едиными для всех уровней власти. Он выразил уверенность, что новая редакция Приказа № 10 позволит повысить эффективность подготовки документов, улучшить институциональные условия для реализации инвестиционных проектов и обеспечить комплексный подход к планированию и развитию территорий.

Особое внимание Бандорин уделил синхронизации всех классификаторов объектов — Минстроя, Минэкономразвития, Минприроды, Минсельхоза и других, с Национальной системой пространственных данных (НСПД). Это позволит объединить все данные в единую структуру, обеспечивая согласованность и предсказуемость процессов планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Леонид Евгеньевич подчеркнул, что результатом работы комитета должно стать формирование институциональной среды, в которой федеральные органы, регионы и муниципалитеты смогут готовить качественные и прозрачные документы территориального планирования, что в конечном итоге повысит инвестиционную привлекательность регионов, улучшит социально-экономическое развитие и ускорит реализацию проектов инфраструктуры и строительства.

Александра Николаевна Никульцева, президент БИМ-ассоциации, отметила, что работа по оптимизации норм, регулирующих подготовку документов территориального планирования, продолжает активно вестись. Она подчеркнула, что ассоциация по-прежнему принимает предложения от регионов, чтобы учитывать их в дальнейшей работе над Приказом № 10.

Она акцентировала внимание на том, что после завершения текущего этапа планируется создание специализированных центров компетенций. В этих центрах региональные органы смогут подробно ознакомиться с проделанной работой, изучить внесенные изменения и получить полное представление о предстоящих корректировках в законодательстве. Никульцева отметила, что это позволит регионам владеть всей необходимой информацией, повысит прозрачность процедур и обеспечит единое понимание подходов к территориальному планированию на всех уровнях.

Александра Николаевна подчеркнула готовность ассоциации активно сотрудничать с регионами. Она отметила, что предложения и заявки от субъектов Российской Федерации тщательно рассматриваются и будут интегрированы в дальнейшие решения комитета. По ее словам, такой подход обеспечивает конструктивный диалог между федеральными органами, регионами и бизнес-сообществом.

Особое внимание Никульцева уделила вопросу цифровой трансформации и Национальной системы пространственных данных (НСПД). Она отметила, что НСПД задумывалась как единый инструмент градостроительного планирования, который должен быть полезен не только для органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, но и для строительных компаний, потенциальных инвесторов и участников рынка недвижимости.

Александра Николаевна подчеркнула, что качество данных, содержащихся в НСПД на сегодняшний день, оставляет желать лучшего. В связи с этим корректировка Приказа № 10 с учетом единых справочников, их дальнейшая отрисовка и интеграция в НСПД является одной из ключевых задач. Она обратила внимание на необходимость обеспечения цифрового следа всех изменений в приказе, чтобы результат работы был полностью зафиксирован и оценен.

Александра Никульцева отметила стратегическое значение НСПД и подчеркнула, что создание качественного, надежного и функционального цифрового инструмента позволит обеспечить эффективность территориального планирования и повысить инвестиционную привлекательность регионов. По ее мнению, интеграция корректированных данных Приказа № 10 в систему позволит не только стандартизировать информацию, но и сделать ее максимально прозрачной и доступной для всех участников процесса.

В заключение Александра Николаевна выразила уверенность, что совместная работа федеральных органов, регионов и отраслевых ассоциаций, с акцентом на цифровую трансформацию и корректировку нормативных актов, позволит значительно повысить качество подготовки документов территориального планирования, упростить процедуры, а также создать удобные инструменты для инвесторов и участников строительного рынка. Она подчеркнула, что ассоциация готова к дальнейшему диалогу и активному сотрудничеству с регионами и федеральными органами власти.

Директор ООО «ИТП Град» Александр Александрович Зенков представил предложения по совершенствованию Приказа № 10 и ФГИС ТП. Он подчеркнул, что ключевым элементом этой работы является целеполагание: структура данных, наборы классов и атрибутов должны формироваться исходя из сценариев, которые планируется реализовывать на основе этих данных.

Он привел конкретные примеры: если необходимо оценивать стоимость реализации объектов, то каждый объект должен содержать информацию о стоимости соответствующих мероприятий. Если же задача состоит в формировании дорожной карты реализации проектов, важным параметром становятся сроки выполнения каждого мероприятия. Таким образом, по его мнению, критически важно пересмотреть Приказ № 10 и определить избыточные атрибуты и характеристики, которые не приносят практической пользы, а лишь создают дополнительную нагрузку на сбор данных и увеличивают срок подготовки градостроительной документации.

Зенков подчеркнул, что действующий Приказ № 10 выполняет свои функции, однако корректировка и уточнение норм необходимы для приведения документа в соответствие с целями и сценариями использования. Он отметил, что подготовленные коллегами тактические предложения касаются, в первую очередь, типов объектов, исключения избыточных обязательных атрибутов, а также уточнения характеристик объектов, которые не влияют напрямую на результат. Все эти предложения были подготовлены и переданы для дальнейшего обсуждения с заинтересованными органами и регионами.

Особое внимание Александр Александрович уделил стратегическим предложениям по совершенствованию ФГИС ТП. В первую очередь, по его мнению, необходимо внедрить функционал по выгрузке из системы реестров федеральных объектов. Это позволит проектировщикам, органам государственной власти и органам местного самоуправления получать актуальные данные для внесения изменений в региональные и муниципальные документы территориального планирования, обеспечивая преемственность между всеми уровнями документации – от СТП РФ и СТП регионов до муниципальных документов.

Вторым стратегическим предложением Зенков назвал введение уникального идентификационного номера планируемого мероприятия (УНИП), который позволит связывать одно и то же мероприятие в различных документах и отслеживать его реализацию на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. На сегодняшний день такой возможности, по его словам, нет, что усложняет контроль и согласование мероприятий в различных документах.

Третьим предложением стало упразднение института программ комплексного развития, включая системы коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры. Зенков отметил, что данный институт в настоящее время фактически не функционирует: сотни документов на региональном и муниципальном уровне невозможно привести в соответствие, синхронизировать и актуализировать. Он предложил перейти на реестровый подход в ФГИС ТП и использовать концепцию комплексного инфраструктурного плана регионального развития (КИПР), которая позволит учитывать мероприятия в единой модели.

Завершая выступление, Александр Александрович подчеркнул, что помимо стратегических предложений, существуют также тактические и технические предложения по совершенствованию ФГИС ТП, включая вопросы размещения материалов системы. Он отметил, что все эти предложения оформлены и готовы к обсуждению в рамках работы Комитета и взаимодействия с регионами.

Кира Геннадьевна Малахова, начальник отдела территориального планирования ГБУ Управления капитального строительства Новгородской области, подчеркнула готовность Новгородской области активно включаться в работу по совершенствованию законодательства и участвовать в рабочих группах. Она отметила, что область заинтересована совместно с федеральными органами и коллегами из других регионов тестировать различные инструменты на собственных документах территориального планирования, а также проходить обучение и обмениваться опытом.

Она привела конкретный пример: в 2024 году Новгородская область успешно тестировала инструмент Минэкономразвития для подготовки документов территориального планирования, взаимодействовала с разработчиком и подготовила стратегический документ системы территориального планирования региона, который был согласован и утвержден.

Малахова обратила внимание на актуальность федеральных и отраслевых схем территориального планирования, включая схемы образования, транспорта и федеральные схемы. По ее словам, эти документы устарели, и регион ожидает их обновления, чтобы обеспечить синхронизацию с местными документами и учитывать актуальные мероприятия, предусмотренные нижестоящими документами территориального планирования.

Особое внимание Малахова уделила классификации объектов регионального и местного значения. Она отметила, что в рамках актуализации стратегического документа территориального планирования области два спортивных объекта – спортивный центр по художественной гимнастике и физкультурно-оздоровительный комплекс – были отнесены к объектам регионального значения. Однако из диалога с коллегами стало ясно, что один из этих объектов целесообразно отразить как объект местного значения в генеральном плане муниципального образования.

Кира Геннадьевна также подчеркнула необходимость исполнения пункта 43 плана реализации мероприятий по территориальному планированию, предусмотренных стратегией пространственного развития. Она отметила сложности с внесением изменений в областной закон, касающийся классификации планируемых объектов регионального и местного значения, и подчеркнула, что реализация пункта 43 значительно помогает в определении статуса объектов и их классификации по критериям полномочий и финансирования.

Малахова предложила Минэкономразвитию закрепить куратора за регионом для оперативного решения вопросов подготовки документов территориального планирования. Она отметила, что прямая связь с федеральным органом позволит оперативно получать консультации и поддержку при работе с инструментами и нормативными документами, включая 10-й приказ.

Кроме того, она обратила внимание на необходимость актуализации инструментов подготовки документов территориального планирования. По ее мнению, важно обеспечить, чтобы инструменты соответствовали действующему законодательству и позволяли готовить документы в цифровом виде, включая географическую часть и нормативы градостроительного проектирования.

Кира Геннадьевна также подчеркнула ограниченность ресурсов отдела: в составе шести человек им приходится актуализировать региональные и муниципальные документы, помогать муниципалитетам и готовить нормативы градостроительного проектирования без выделения дополнительных средств на модернизацию программного обеспечения и материально-технической базы. Она отметила, что современные инструменты позволили бы значительно повысить качество подготовки документов и обеспечить их загрузку в федеральные системы, включая ОПСП, НСПД и ИСОПД.

Наконец, спикер обратила внимание на важность федеральных требований к подготовке документов по правилам землепользования и застройки. Она отметила, что пока отсутствуют единые федеральные стандарты, которыми можно было бы пользоваться при подготовке документов, и подчеркнула необходимость интеграции мастер-планов в систему градостроительных документов.

Завершая выступление, Кира Геннадьевна вновь подчеркнула готовность Новгородской области тестировать инструменты, вносить предложения и активно участвовать в совершенствовании системы территориального планирования на федеральном и региональном уровнях.

Ольга Владимировна Мухина, начальник управления градостроительства Министерства архитектуры, градостроительства и КРТ Челябинской области, отметила, что Челябинская область сталкивается с проблемой избыточных атрибутных данных, особенно в части описания автомобильных дорог. В частности, требуется указание пропускной способности, которую на стадии подготовки генерального плана и документов территориального планирования субъекта объективно невозможно определить. По этой причине Минэкономразвития на стадии согласования документы не принимает.

Она также подчеркнула проблему частых изменений 10-го приказа. За последние годы изменения в приказ вносились трижды в 2023 году и по несколько раз в 2024–2025 годах. В то время как подготовка документов территориального планирования занимает от года до полутора лет, частые изменения приказа увеличивают временные и финансовые затраты на подготовку документации, тормозя инвестиционный процесс на территории.

Мухина обратила внимание на сложность отображения особых экономических зон в документах территориального планирования. В соответствии с действующим законодательством такие зоны относятся к зонам, а не к объектам регионального значения. Приказ Минэкономразвития №10 требует их включения в качестве объектов, что вызывает противоречия при подготовке материалов. Она предложила уточнить этот вопрос на законодательном уровне.

Докладчик также подчеркнула важность перехода на цифровые документы территориального планирования, актуализации инструментов подготовки документов и модулей для подготовки географической части, нормативов градостроительного проектирования и возможности работы с документами в режиме онлайн.

О.В. Мухина отметила, что внедрение цифровых инструментов и актуализация методических подходов позволит повысить качество подготовки документов, ускорить согласование и снизить затраты, обеспечивая возможность регионов управлять своими схемами территориального планирования самостоятельно.

Андрей Никифоров подтвердил, что в новой редакции 10-го приказа планируемых особых экономических зон больше нет. ОЭЗ не относятся к объектам регионального значения и могут отображаться в документах территориального планирования только для обоснования региональной или местной инфраструктуры.

Он подчеркнул необходимость перехода на цифровые документы территориального планирования и отметил успешность эксперимента в городской области, где применение цифровых инструментов существенно ускорило подготовку и согласование документов.

Никифоров также отметил, что опыт применения программ комплексного развития не оправдал ожиданий, поскольку документы разрабатывались разрозненно, не обеспечивая эффективного планирования и учета инфраструктуры.

Максим Федорченко подвел итоги дискуссии, отметив, что работа с регионами и разработчиками документов территориального планирования продолжается. Он подчеркнул стратегическую и практическую значимость обсуждаемых вопросов для реализации национальных проектов и инвестиционных инициатив в регионах, а также важность совместной работы и выразил уверенность в дальнейшем эффективном развитии системы территориального планирования в России.